1 января 2016 года вступила в силу обновленная редакция ст. 19.1 закона от 27 декабря 1991 года N 2124-1 «О средствах массовой информации«, которая ввела запрет на участие иностранных лиц в деятельности российских средств массовой информации. Под влиянием Постановления Конституционного Суда РФ от 17 января 2019 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 19.1 Закона Российской Федерации »О средствах массовой информации» в 2021 году ст. 19.1 закона »О СМИ” была уточнена.
Иностранным организациям и государствам, международным организациям, российским организациям с иностранным участием, с участием лиц без гражданства, c участием граждан РФ, имеющих гражданство другого государства, запрещено выступать учредителем СМИ, редакцией СМИ, а также организацией – вещателем (далее «СМИ”). Иностранным гражданам, лицам без гражданства, граждан России, имеющих гражданство другого государства также запрещено учреждать в России средства массовой информации, является редакцией СМИ. Перечисленным лицам (далее »лица с иностранным элементом”) запрещается установление иных форм контроля над средствами массовой информации, а также над их участниками (членами, акционерами). Под иными формами контроля понимается возможность лицам с иностранным элементом осуществлять такой контроль, в результате которого они имеют возможность:
Ø прямо или косвенно владеть СМИ и их участниками (членами, акционерами);
Ø управлять СМИ и их участниками (членами, акционерами);
Ø контролировать СМИ и их участников (членов, акционеров);
Ø фактически определять принимаемые СМИ и их участниками (членами, акционерами) решения.
Рассматривая во взаимосвязи положения абзаца первого и третьего ст. 19.1 закона «О СМИ” можно сделать вывод о том, что первый абзац статьи указывает на запрещенные формы прямого контроля СМИ лицами с иностранным элементом. В свою очередь абзац третий ст. 19.1 закона »О СМИ” указывает на запрет непрямого контроля СМИ через запрет определенных действий со стороны лиц с иностранным элементом, включая запрет управления, контроля, определения решений учредителя СМИ, редакции СМИ, а также организации – вещателя.
Законодатель указывает на запрет косвенного владения СМИ лицами с иностранным элементом. Несмотря на то, что закон «О СМИ” не приводит понятия косвенного владения, в судебной практике можно встретить понимание такого владения как владение юридическим лицом через третье лицо. [1] Второй абзац ст. 19.1 закона «О СМИ” определяет допустимый объем владения (до 20%) в капитале участника (члена, акционера) учредителя, редакции, организации-вещателя лицами с иностранным элементом. Схема непрямого владения СМИ лицами с иностранным элементом через их участие в капитале участника (члена, акционера) таких СМИ в полной мере может быть описано как косвенное владение. Применительно к запрету иного контроля, установленного абз. 3 п. ст. 19.1 закона »О СМИ”, можно говорить о запрете не любого косвенного владения СМИ, а такого владения, когда совокупная доля участия лицом (ми) с иностранным элементом в капитале участника (ов) (акционера (ов)) СМИ превышает 20% процентов. Косвенное владение СМИ (через участника (акционера) СМИ) в объеме превышающим 20% долей (акций) запрещает абз. 3 ст. 19.1 закона »О СМИ”.
Статус учредителя, редакции СМИ, а также организации – вещателя непосредственно связан с осуществляемой ими деятельностью по производству, выпуску и распространением информационной продукции, адресованной неопределенному кругу лиц. В ст. 17 закона «О СМИ” указывается на то, что права и обязанности учредителя и редакции, предусмотренные законом »О СМИ”, возникают с момента регистрации средства массовой информации, а предусмотренные уставом редакции — с момента его утверждения. Статус вещателя обусловлен получением соответствующей лицензии на право осуществления деятельности по телевизионному вещанию и радиовещанию. Учредить может совмещать в себе функции редакции и/или вещателя средства массовой информации. Законодательство не ограничивает право учредителя, редакции СМИ, а также организацию – вещателя в ведении иной деятельности, прямо не связанной с деятельностью в сфере массовой информации.
Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту № 604509-6 федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», он »разработан в целях совершенствования порядка деятельности средств массовой информации с иностранным участием”. Подпунктом а) п. 23 Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 г. N 646 предусмотрено, что “основными направлениями обеспечения информационной безопасности в области государственной и общественной безопасности являются противодействие использованию информационных технологий для пропаганды экстремистской идеологии, распространения ксенофобии, идей национальной исключительности в целях подрыва суверенитета, политической и социальной стабильности, насильственного изменения конституционного строя, нарушения территориальной целостности Российской Федерации”. В Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2019 г. N 4-П отмечается, что: “федеральный законодатель, вводя ограничения, связанные с учреждением средства массовой информации, организации (юридического лица), осуществляющей вещание, стремился воспрепятствовать установлению контроля над учредителями средств массовой информации со стороны иностранных лиц и оказанию ими влияния на принятие стратегических решений, поскольку в отдельных случаях такое влияние может угрожать информационной безопасности государства и наносить вред правам и свободам российских граждан.”
Приведенные выдержки акцентируют внимание на обеспечение информационной безопасности государства, как цели вводимых ст. 19.1 закона «О СМИ” ограничений. Несмотря на то, что Конституционный суд в Постановлении от 17 января 2019 г. N 4-П не рассматривал вопрос о соответствии Конституции России абз. 3 ст. 19.1 закона «О СМИ”, его позиция, изложенная в Постановлении является важной и для понимания целей и объема контроля средств массовой информации со стороны лиц с иностранным элементом. Рассматривая вопрос о реализации корпоративных прав, суд в абз. 2 п. 6 Постановления указал на то, что »ввиду того что реализация права оспаривать совершенные обществом сделки, а равно обжаловать решения органов управления общества, влекущие гражданско-правовые последствия, сама по себе, в отличие от реализации иных корпоративных прав, не связана с влиянием на вещательную политику организации (т. е. не сопряжена с изготовлением (производством) радиопрограмм и (или) иных звуковых сообщений и материалов и их распространением) , ограничение права на судебную защиту принадлежащих участнику общества имущественных прав и законных интересов, связанных с деятельностью общества, не может быть оправдано целью рассматриваемого правового регулирования. ” Приведенная позиция Конституционного суда указывает на необходимость разделения реализации корпоративных прав участника организации вообще и их реализацию в той мере, в которой это затрагивает деятельность средства массовой информации. Полагаю, что эта позиция суда должна учитываться и при толковании абз. 3 ст. 19.1 закона »О СМИ”, как запрет на контроль учредителя, редакции, организации-вещателя со стороны лиц с иностранным элементом в той мере, в которой этот контроль затрагиваем деятельность, связанную с производством, выпуском и распространением продукции средства массовой информации.
Можно назвать следующие случаи применения положений ст. 19.1 закона “О СМИ”:
1) Регистрация средства массовой информации и внесение изменений в запись о регистрации средства массовой информации;
2) Получение лицензии на телевизионное и радиовещание, внесение изменений в реестр лицензий на телевизионное и радиовещание;
3) Приостановление деятельности средства массовой информации в связи с нарушением запретов и ограничений, установленных ст. 19.1 закона “О СМИ”:
4) Отчуждения лицом с иностранными элементом доли (акций) в капитале участника (члена, акционера) учредителя СМИ, редакции СМИ, организации-вещателя в размере превышающим 20% в порядке ст. 238 ГК РФ;
5) Определение кворума общего собрания участников (членов, акционеров) учредителя СМИ, редакции СМИ, организации-вещателя и подсчет голосов общего собрания (в пределах 20% для лиц с иностранным элементом);
6) При квалификации сделок, совершенных в нарушение ст. 19.1 закона “О СМИ” как ничтожных.
Государственная принадлежность лица, намеренного учредить средство массовой информации, получить лицензию на вещание, определяется выпиской ЕГРЮЛ (для российской организации), выпиской из торгового реестра страны регистрации (для иностранного юридического лица), паспортом гражданина России, паспортом гражданина иностранного государства, которые должны быть предоставлены в регистрирующий орган в ходе соответствующей административной процедуры. Если учредителем, организацией – вещателем выступает иностранное лицо в регистрации средства массовой информации, во внесении изменений в реестр СМИ, в получении лицензии, во внесении изменений в реестр лицензий будет отказано по основаниям ст. 13, ст. 31.5 Закона «О СМИ”. Нарушение требований ст. 19.1 Закона »О СМИ” может быть выявлено и в отношении редакции средства массовой информации в ходе анализа устава редакции или заменяющего его договора, когда функции редакции осуществляет иностранное лицо.
Рассматривая случай запрета прямого контроля над средствами массовой информации, стоит уделить внимание практике реализации абз. 1 ст. 19.1 закона «О СМИ” в отношении граждан России. Норма запрещает гражданам Российской Федерации, имеющим гражданство другого государства учреждать средство массой информации, осуществлять функции редакции, быть участником (членом, акционером) учредителя, редакции, организации-вещателя. Абзац 6 ст. 19.1 закона «О СМИ” предусматривает, что перечень документов, свидетельствующих о соблюдении требований настоящей статьи, утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 16.10.2015 N 1107 утвержден перечень документов, свидетельствующих о соблюдении учредителями средств массовой информации, редакциями средств массовой информации, организациями (юридическими лицами) , осуществляющими вещание, требований статьи 19.1 Закона Российской Федерации »О средствах массовой информации». Перечень не содержит указания на документ, который бы подтверждал отсутствие у гражданина России гражданства другого государства. Пункт 5 Перечня предусматривает предоставление копии документа, свидетельствующего о подаче уведомления о наличии у гражданина Российской Федерации иного гражданства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве (предоставляется по собственной инициативе заявителя) . Данный документ предоставляется в ситуации, когда гражданин России действительно имеет гражданство другой страны. В рамках реализации своих функций по проверке достоверности сведений, указанных заявителем, регистрирующий орган обязан удостовериться в отсутствии такого уведомления со стороны гражданина, в том числе путем самостоятельного запроса сведений о таком уведомлении в органах внутренних дел.[2]
Обязанность уведомить органы внутренних дел о наличии второго гражданства установлена п. 1 ст. 11 закона «О гражданстве Российской Федерации» от 28.04.2023 N 138-ФЗ. Статья 330.2 Уголовного кодекса РФ предусматривает уголовную ответственность за неисполнение лицом установленной законодательством Российской Федерации обязанности по подаче в органы внутренних дел уведомления о наличии у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства. В случае, когда органы внутренних дел не получали от гражданина уведомления о наличии у него второго гражданства, заявитель не привлекался к уголовной ответственности по ст. 330.2 УК РФ, регистрирующий орган не располагает доказательствами наличия второго гражданства у заявителя, полагаю, что регистрирующий орган не должен делать допущения нарушения заявителем законодательства, законопослушность заявителя должна предполагаться.
В настоящее время сложилась некоторая судебная практика по спорам, связанным соблюдением абз. 1 ст. 19.1 закона «О СМИ”. Анализ такой практики говорит о ее неоднозначности. Решением Демского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 01 ноября 2019 г. по делу N 2а-1564/2019 был признан незаконным ответ Роскомнадзора, которым были возвращены документы на регистрацию средства массовой информации, по мотивам того, что административным истцом к заявлению о регистрации СМИ не были приложены документы, подтверждающие отсутствие гражданства иностранного государства у заявителя. «Судом установлено, что ДД.ММ.ГГГГ *** обратилась в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций с заявлением о регистрации средства массовой информации — Информационного агентства »ЭЛЕМЕНТ ТИТАН».
Письмом Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций N04-47350 от ДД. ММ. ГГГГ истица уведомлена о том, что в нарушении ст. 10 Закона РФ от ДД. ММ. ГГГГ N «О средствах массовой информации» к заявлению не приложены документы, подтверждающие соблюдение заявителем при учреждении СМИ требований, установленных ст. 19.1 Закона о СМИ, а именно документы, подтверждающие отсутствие у нее гражданства другого государства…
При подаче заявления **** было приложено письмо отделения по «адрес« отдела по вопросам миграции УМВД России по »адрес» от ДД. ММ. ГГГГ N об отсутствии уведомления ***** о наличии иного гражданства, либо вида на жительство или иного действительного документа о постоянно проживании в иностранном государстве, также приложена копия паспорта гражданина РФ.
Тем самым требование Роскомнадзора к заявителю, указанное в письме от ДД. ММ. ГГГГ N 04-47350, о подтверждении отсутствия гражданства иностранного государства, истцом полностью исполнено.
Однако Роскомнадзор считает данные доказательства наличия у ***** российского гражданства недостаточными, возлагая на нее обязанность предоставить доказательства отсутствия у заявителя гражданства другого государства.” Суд, приведя положения пунктов 30, 57, 58 и 142 Административного регламента Роскомнадзора пришел к выводу о том, что регистрирующий орган “не вправе обязывать заявителя подтвердить соответствие учредителя требованиям ч. 2 ст. 7 Закона о СМИ, как не предусмотренного указанными положениями упомянутого Закона, Перечня и Регламента. Данные нормативно — правовые акты не предусматривают возможность обращения Роскомнадзора непосредственно к заявителю, а напротив, возлагают на регистратора обязанность обращаться к другим органам власти для проверки информации.”
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 23 января 2024 г. по делу N А40-244870/2023[3] признан незаконным возврат заявителю комплект документов на переоформление лицензии на радиовещание. Как указано в решение суда: «Новое заявление с полным комплектом документов от 18.08.2023 на внесение изменений в реестр лицензий направлено ООО "73» в адрес Роскомнадзора заказным письмом с описью вложения 22.08.2023, включая справку УМВД России по Костромской области от 18.08.2023. Данное обращение получено Роскомнадзором 31.08.2023 и зарегистрировано за N 134402-в.
На данное обращение ООО «73« получило уведомление об устранении замечаний от 04.09.2023 N 04-76504. В данном уведомлении указано одно нарушение ООО "73" при подаче документов, а именно — отсутствие документов, свидетельствующих о соблюдении ООО "73", его участником и директором ****** требований ст. 19.1 Закона РФ »О СМИ» — сведений, подтверждающих отсутствие у лица двойного гражданства и косвенного контроля.
Вместе с тем, в комплект документов входил оригинал справки УМВД России по Костромской области от 18.08.2023, в которой содержится информация об отсутствии у ****** двойного гражданства, вида на жительство или иного документа на право проживания в иностранном государстве…
Из представленных в материалы дела доказательств следует, что оспариваемое решение вынесено на основании того, что в отношении Общества и его учредителя не представлены сведения об отсутствии косвенного контроля.
Вместе с тем, в судебном заседании представитель заинтересованного лица пояснил, что в законодательстве о СМИ отсутствует перечень документов, который можно было считать достаточным для подтверждения отсутствии косвенного контроля.
Исследовав материалы дела, суд пришёл к выводу, что заявителем представлен исчерпывающий перечень документов для вынесения Роскомнадзором решения по заявлению от 31.08.23 вх. N 134402-в по существу. Вместе с тем, заинтересованное лицо уклонилось от рассмотрения указанного заявления сославшись на оценочный критерий по недостаточности представленных с заявлением доказательств, не указав, какие доказательства должен представить заявитель.
Принимая решение, суд руководствуется тем, что судебное разбирательство не подменяет установленный законом административный порядок рассмотрения спорного заявления.”
Несмотря на наличие положительной для заявителя судебной практики, в подавляющем большинстве дел заявители не смогли оспорить в суде действия Роскомнадзора по возврату заявительных документов. В Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 июля 2023 г. N Ф05-12438/23 по делу N А40-192182/2022 суд указал на то, что “апелляционный суд установил, что из представленной справки УМВД России по Выборгскому району Ленинградской области, которую общество полагает достаточным доказательством соблюдения им положений статьи 19.1 Закона о СМИ, не следует, что у *** отсутствует гражданство иного государства.
Из справки УМВД России по Выборгскому району Ленинградской области следует, что по информационно-справочным ресурсам отдела по вопросам миграции УМВД России по Выборгскому района Ленинградской области **** уведомление об ином гражданстве не подавала.
При этом, как следует из самой справки, **** разъяснено, что в компетенцию по вопросам миграции УМВД России по Выборгскому району Ленинградской области не входит направление запросов о наличии гражданства (подданства) иного государства.
Документов, подтверждающих отсутствие какого-либо косвенного иностранного контроля в отношении общества, его участника и генерального директора ***** суду апелляционной инстанции не представлено.
Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что, исходя из представленных обществом заявления и приложенных к нему документов о предоставлении универсальной лицензии, у Роскомнадзора отсутствовала возможность проверки соответствия соискателя лицензии требованиям статьи 19.1 Закона о СМИ в части отсутствия иностранного гражданства и косвенного контроля (иностранного финансирования) со стороны лиц, указанных в части 1 статьи 19.1 Закона о СМИ.
Соответственно, довод общества о представлении им в Роскомнадзор документов, подтверждающих соблюдение положений статьи 19.1 Закона о СМИ, обоснованно отклонен апелляционным судом, так как опровергается доказательствами по делу.
Учитывая изложенное, апелляционной инстанции правомерно заключил, что Роскомнадзором не мог быть сделан вывод о подтверждении обществом соответствия его положениям статьи 19.1 Закона о СМИ.”
В Решении Арбитражного суда г. Москвы от 6 июля 2023 г. по делу N А40-121084/2023 суд приводит аналогичную позицию:” из представленной справки из ГУ МВД России по Волгоградской области от 09.08.2022 N 19/154 не следует, что у ***. отсутствует либо имеется гражданство иностранного государства.
В указанной справке речь идет о том, что **** с соответствующим уведомлением о наличии у него иного гражданства или документа на право постоянного проживания в иностранном государстве в УФМС России по Волгоградской области и ГУ МВД России по Волгоградской области не обращался.
Указанное не может свидетельствовать об отсутствии у **** иностранного гражданства. Из представленных Обществом заявления и приложенных к нему документов о предоставлении универсальной лицензии, у Роскомнадзора отсутствовала возможность проверки соответствия у соискателя лицензии, требованиям статьи 19.1 Закона о СМИ в части отсутствия косвенного контроля (иностранного финансирования) со стороны лиц, указанных в части 1 статьи 19.1 Закона о СМИ.” Подобную позицию можно встретить в делах арбитражных судов № А40-150351/21, А40-132650/2023, а также в практике судов общей юрисдикции[4].
Несмотря на то, что в ходе административной процедуры заявляется об отсутствии второго гражданства[5], приведенная выше судебная практика свидетельствует о том, что регистрирующий орган возлагает на заявителя обязанность доказать документально отсутствие второго гражданства. При этом, ни в одном приведенном выше судебном акте нет указания на то какие именно доказательства должны быть представлены заявителем в подтверждение отсутствия у него второго гражданства. Роскомнадзор не признает в качестве доказательства, представляемую заявителем справку из МВД о том, что он не подавал уведомление о втором гражданстве.
Если обратиться к судебной практике по делам о приостановлении деятельности средства массовой информации по основаниям абз. 5 ст. 16 закона «О СМИ” можно выявить, что именно уведомление о наличии второго гражданства рассматривается в качестве свидетельства второго гражданства. Наличие второго гражданства Роскомнадзор выявляет самостоятельность, путем направления запросов в органы внутренних дел о фактах уведомления о втором гражданстве. Так, решением Хорошевского районного суда г. Москвы от 19 мая 2023 г. по делу N 02а-0260/2023 была приостановлена деятельность средства массовой информации – электронного периодического издания «Гольф.ру«. Как указано в решении суда: »В рамках установленной компетенции, Управлением из письма ГУ МВД России по г. Москве от 10.10.2022г. N 98/14-73733 установлено, что учредители »Гольф. ру» *, являющаяся также генеральным директором данного Общества, подали 14.02.2020г. и 13.02.2020г, соответственно, уведомление о наличии у них паспортов граждан Греции, что является нарушением требований, установленных ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ.
Административный истец просит суд приостановить деятельность средства массовой информации — электронного периодического издания «Гольф. ру"(реестровая запись от 20.03.2009г. серии ЭЛ N ФС 77-35655) до устранения нарушений, послуживших основанием для обращения в суд(до приведения в соответствии с требованиями ст. 19.1 Закона РФ от 27.12.1991г. N 2124-1 "О средствах массовой информации»).
Согласно выписке из ЕГРЮЛ, учредителями «Гольф. ру« являются *, которая также является генеральным директором данного Общества(л. д.26-35). Из письма ГУ МВД России по г. Москве от 10.10.2022г. N 98/14-73733 следует, что учредители »Гольф. ру» *, являющаяся также генеральным директором данного Общества, подали 14.02.2020г. и 13.02.2020г, соответственно, уведомление о наличии у них паспортов граждан Греции(л. д.39-40), что является нарушением требований, установленных ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ.
В соответствии с ч. 5 ст. 16 Закона Российской Федерации«О средствах массовой информации», деятельность средства массовой информации может быть также приостановлена судом в порядке административного судопроизводства по заявлению регистрирующего органа в связи с нарушением запретов и ограничений, установленных ст. ст. 7, 19, 19.1 настоящего Закона.
Таким образом, поскольку учредители ООО «Гольф. ру» ****. и ******, которая в том числе является генеральным директором средства массовой информации, в силу действующего законодательства, как граждане иностранного государства не могут осуществлять свои должностные обязанности, суд приходит к выводу, что требования истца о приостановлении деятельности СМИ до приведения в соответствии с требованиями ст. 19.1 Закона РФ от 27.12.1991г. N 2124-1 подлежат удовлетворению.”
Согласно решения Симоновского районного суда г. Москвы от 08 июля 2022 г. по делу N 02а-1423/2022 «В результате проведения в августе 2021 года планового мероприятия по контролю в отношении KIZ. RU (КИЗ. РУ) было установлено, что согласно выписке из ЕГРЮЛ участником ООО «КРАСОТА И ЗДОРОВЬЕ« является ООО "АПТОС ГРУПП» (доля в уставном капитале 95%). Участником ООО »АПТОС ГРУПП» является фио (доля в уставном капитале 66, 7%) . На запрос ГУ МВД России по адрес сообщило, что фио подала уведомление о наличии у нее паспорта Грузии 09 AR336*** от 12.01.2010 года.
При таких обстоятельствах, учитывая нормы материального права, оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу, исковые требования являются обоснованными, поскольку имеются нарушения норм действующего законодательства препятствующие деятельности СМИ, поскольку его учредителем является гражданин РФ, имеющий гражданство другого государства. Ответчиком в ходе рассмотрения дела не представлено возражений относительно заявленных требований, указанные выше обстоятельства ответчиком не оспорены, в связи с чем, суд считает необходимым приостановить деятельность KIZ. RU (КИЗ. РУ) до устранения нарушений послуживших основанием для обращения в суд.”
Аналогичный подход к выявлению регистрирующим органом второго гражданства можно обнаружить в решении Ленинского районного суда г. Владикавказа Республики Северной Осетия — Алания от 30 июня 2022 г. по делу N 2а-759/2022, Тверского районного суда г. Москвы от 16 мая 2022 г. по делу N 02а-0513/2022, Ленинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 07 апреля 2022 г. по делу N 2а-936/2022 и других судебных актах.
Ни в одном из проанализированных судебных актах по делам о приостановлении деятельности средств массовой информации суд не возлагал на ответчика бремя доказывания отсутствия второго гражданства, напротив, доказательства второго гражданства представлял административный истец (регистрирующий орган). Суд отказывал в административном иске о приостановлении деятельности средства массовой информации, в случае, когда регистрирующий орган не мог доказать наличие второго гражданства.[6]
Рассматривая запрет контроля СМИ, установленный абз. 3 ст. 19.1 закона «О СМИ” следует отметить, что выявление косвенного владения в пределах больших, чем 20% не составляет сложности. Заявитель обязан представить регистрирующему органу в ходе соответствующей процедуры список участников (выписку из реестра акционеров). В случае участия в учредителе СМИ, организации вещателе других юридических лиц, структура владения такими лицами раскрывается в представляемом заявителем уведомлении о соответствии ст. 19.1 закона »О СМИ”. Если в участнике (члене, акционере) учредителя СМИ, организации-вещателе доля участия лица с иностранным элементом превышает 20%, то к такому учредителю СМИ, организации-вещателе в полной мере применимы ограничения, установленные ст. 19.1. Аналогичным способом, превышение допустимого размера косвенного владения можно выявить и в отношении редакции СМИ.
Когда речь идет о контроле, не связанным с косвенным владением, выявить такой контроль можно на основе анализа документов. Наиболее очевидным случаем такого контроля является назначение лица с иностранным элементом на руководящую должность в учредителе, редакции СМИ, в организации-вещателе. Форма уведомления о соответствии ст. 19.1 предполагает раскрытие сведений о таких лицах, в том числе сведений об их гражданстве.
Финансирование лицом с иностранным элементом деятельности СМИ также может свидетельствовать о наличии контроля над средством массовой информации. Статья 19.2 закона “О СМИ” обязывает редакцию, организацию-вещателя уведомлять Роскомнадзор о получении денежных средств от лиц с иностранным элементом. Для выявления контроля необходимо исследование оснований финансирования – соглашений, заключенных между СМИ и лицом с иностранным элементом.
Использование в качестве названия средства массовой информации товарного знака, принадлежащему лицу с иностранным элементом также может свидетельствовать о наличии контроля с его стороны. Распространения в России продукции иностранного средства массовой информации, когда деятельность редакции ограничивается обеспечением перевода иностранных материалов (печатных, аудиовизуальных) на русский язык тоже может указывать на контроль со стороны лица с иностранным элементом. Исследование лицензионного договора между учредителем (редакцией, организацией-вещателем) и лицом с иностранным элементом может позволить выявить признаки контроля над средством массовой информации.
Приведенные выше случаи описывают те ситуации, когда контроль над СМИ со стороны лиц с иностранным элементом существует или может существовать. Соответственно заявитель в административной процедуре имеет возможность представить документы в подтверждение или в опровержение такого контроля. Пункт 6 Перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.10.2015 N 1107, указывает на необходимость представить заявителем регистрирующему органу документов, свидетельствующих о прямом или косвенном контроле в соответствии со статьей 19.1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (при наличии). Буквальное токование приведенной нормы указывает на необходимость представления документов о наличии контроля СМИ, когда такой контроль действительно существует. Однако в судебном практике распространено иное толкование приведенных норм, когда на заявителя возлагается бремя доказывания отсутствия контроля над ним со стороны лиц с иностранным элементом.
В решение Арбитражного суда города Москвы от 24 августа 2023 года по делу А40-132650/2023 указывается на то, что: “Перечень документов, свидетельствующих о соблюдении соискателем лицензии, требований статьи 19.1 Закона о СМИ, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 16.10.2015 N 1107 (далее — Перечень).
Согласно указанному Перечню к документам, свидетельствующим о соблюдении учредителями (участниками) СМИ, редакциями СМИ, организациями (юридическими лицами), осуществляющими вещание, требований статьи 19.1 Закона о СМИ отнесены, в том числе документы, свидетельствующие о прямом или косвенном контроле в соответствии со статьей 19.1 Закона о СМИ.
Критерии наличия косвенного контроля Законом о СМИ не детализированы.
Вместе с тем критерии наличия косвенного контроля содержатся в статьях 105.1, 25.13 Налогового кодекса Российской Федерации.
Указанное также разъяснено в письме ФНС России от 27.11.2015 N ЕД-4-13/20767 о порядке определения доли косвенного участия одной организации в другой организации или физического лица в организации.
Как установлено судом материалами настоящего дела, из представленных Обществом заявления и приложенных к нему документов о предоставлении универсальной лицензии, у Роскомнадзора отсутствовала возможность проверки соответствия у соискателя лицензии, требованиям статьи 19.1 Закона о СМИ в части отсутствия косвенного контроля (иностранного финансирования) со стороны лиц, указанных в части 1 статьи 19.1 Закона о СМИ. Соответствующих подтверждающих документов заявителем не было представлено.” Аналогичный подход можно встретить в Апелляционном определении СК по административным делам Московского городского суда от 28 сентября 2020 г. по делу N 33а-4386/2020, Решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 октября 2021 г. по делу N А40-150351/2021, Решение Арбитражного суда г. Москвы от 6 июля 2023 г. по делу N А40-121084/2023 и других судебных актах.
Анализ приведенных судебных актов не позволяет сделать вывод о том, какие именно документы должны были быть представлены регистрирующему органу в условиях отсутствия контроля со стороны лиц с иностранным элементом. Суды ограничились указанием на то, что “перечень является открытым”.
В упомянутых судебных актах приводится ссылка на 105.1, 25.13 Налогового кодекса Российской Федерации, а также письме ФНС России от 27.11.2015 N ЕД-4-13/20767. Статья 105.1 НК РФ определяет взаимозависимых лиц «Если особенности отношений между лицами могут оказывать влияние на условия и (или) результаты сделок, совершаемых этими лицами, и (или) экономические результаты деятельности этих лиц или деятельности представляемых ими лиц, указанные в настоящем пункте лица признаются взаимозависимыми для целей налогообложения (далее — взаимозависимые лица).” В приведенной норме Налогового кодекса РФ речь идет о влиянии на сделки и экономические результаты деятельности. Однако цели регулирования ст.105.1 НК РФ и ст.19.1 закона «О СМИ” разные. Ограничения, предусмотренные ст.19.1 закона »О СМИ” направлены на запрет иностранного влияния на деятельность, связанную с производством, выпуском и распространением продукции средства массовой информации. Как отмечал Конституционный суд РФ: »федеральный законодатель, вводя ограничения, связанные с учреждением средства массовой информации, организации (юридического лица) , осуществляющей вещание, стремился воспрепятствовать установлению контроля над учредителями средств массовой информации со стороны иностранных лиц и оказанию ими влияния на принятие стратегических решений, поскольку в отдельных случаях такое влияние может угрожать информационной безопасности государства и наносить вред правам и свободам российских граждан”.[7]
Статья 25.13 НК РФ определяет признаки контролируемой иностранные компании и признаки лица, контролирующего иностранную компанию. Иными словами эта статья посвящена, совершенно обратной ситуации — не контролю российской организации иностранной, а наоборот контролю иностранной организации. Иностранная организация не может быть учредителем и вещателем СМИ в силу прямого запрета абз. 1 ст. 19.1 закона “О СМИ”.
Письмо Федеральной налоговой службы от 27 ноября 2015 г. N ЕД-4-13/20767 содержит разъяснения положений законодательства о налогах и сборах в части критериев контроля и управления одного лица другим лицом (ст. 105.1 НК РФ), в части критериев контроля в отношении иностранной организации (ст. 25.13 НК). В письме ФНС указано, что “документами (информацией), подтверждающими или исключающими участие, управление и контроль одного лица другим лицом, могут среди прочего являться:
- выписки из Единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН); выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ); выписки из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП);
- документы, подтверждающие полномочия исполнительного органа: приказ организации или иной распорядительный документ о назначении (избрании) на должность в организации;
- учредительные документы (устав, учредительный договор), акционерные соглашения, выписки из реестров акционеров, выписка по счетам депо в депозитариях;
- договоры управления и иные соглашения.”
ФНС указывает на возможность выявления критериев контроля и управления одного лица другим лицом через анализ документов – выписки ЕГРЮЛ, приказа о назначении на руководящую должность, учредительных документов, договоров и иных соглашений. Приведенное письмо ФНС подтверждает тезис о необходимости предоставления доказательств контроля одного лица над другим, когда такой контроль действительно существуют. В ситуации, когда у учредителя (редакции, организации – вещателя) нет соглашений с иностранными лицами, нет финансовых поступлений от таких лиц, заявитель в соответствующей административной процедуре объективно не может представить доказательства того, что не существует.
В Постановлении от 17 января 2019 г. N 4-П Конституционный суд РФ недвусмысленно указал на то, что неоднозначность и противоречивость законодательного регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допуская возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения. Проведенный анализ судебной практики показывает, что то толкование, которое суды придают ст. 19.1 закона “О СМИ” и Постановлению Правительства РФ от 16.10.2015 N 1107 позволяет регистрирующему органу не рассматривать по существу обращения заявителя, каждый раз возвращая их с требованием доказать соответствие заявителя ст. 19.1 закона. Такая практика, полагаю, вступает в противоречие с позицией Конституционного суда и должна быть изменена.
Адвокат Титов А. С. г. Москва
[1] Пункт 7 Обобщения судебной практики по корпоративным спорам о предоставлении информации хозяйственными обществами, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15 ноября 2023 г., в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 16 марта 2023 г. N Ф05-18946/15 по делу N А40-114862/2015.
[2] Подпункт б) п. 92 Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной услуги по регистрации средств массовой информации, утв. Приказ Роскомнадзора от 17.05.2019 N 100., п. 12. Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.09.2020 N 1529
[3] На момент подготовки публикации решение суда не вступило в законную силу
[4] Решение Таганского районного суда г. Москвы от 24 мая 2023 г. по делу N 02а-0309/2023, Решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 10 ноября 2021 г. по делу N 2а-4686/2021
[5] Заявитель в ходе соответствующей административной процедуры уведомляет регистрирующий орган об отсутствии у него второго гражданства по специализированной форме — по форме Уведомления учредителя и (или) редакции СМИ о соблюдении статьи 19.1 Закона Российской Федерации «О СМИ« для учредителя СМИ, по форме Уведомления вещателя о соблюдении статьи 19.1 Закона Российской Федерации »О СМИ» – для организации вещателя.
[6] Апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда от 22 января 2020 г. по делу N 33а-3025/2020
[7] Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2019 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 19.1 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации»