Как бороться с глобальным потеплением – 18 судебных дел из разных стран

Всем привет, это Егор Ларичкин и Роман Бузько. Мы являемся юристами Buzko Legal, где развиваем практику природоохранного права. Мы также готовы сотрудничать с общественными организациями по защите окружающей среды на условиях pro bono (бесплатно).

Не так давно мы стали интересоваться темой зеленой экономики и борьбы с изменением климата. 23 сентября 2019 года Россия ратифицировала т.н. Парижское соглашение, которое направлено на принятие мер по замедлению глобального потепления и адаптацию стран к такому потеплению. Это означает, что впредь Россия обязана будет соблюдать положения этого соглашения и делать все возможное для достижения его главной цели.

В ряде стран земного шара все большую популярность набирают судебные процессы, так или иначе связанные с изменением климата. Можно предположить, что Россию этот тренд не обойдет стороной, а потому мы предлагаем вам познакомиться с самыми яркими кейсами и поразмышлять самостоятельно над тем, как выводы из них применить на российской почве.

Один из главных вопросов в области исков в защиту окружающей среды – кто может их предъявлять? Может ли простой гражданин-активист или нужен специальный статус?

Для организации судебного процесса в первую очередь нужно обладать процессуальной правоспособностью, или, если говорить человеческим языком, правом на иск.

В знаменательном деле Friend of the Earth Inc v. Spenelli истцы, включая четыре американских города, подали иск против двух американских агентств, Корпорации зарубежных частных инвестиций (OPIC) и Экспортно-импортного банка (Ex-Im). Истцы утверждали, что при выделении 32 миллиардов долларов США на проекты, требующие интенсивного использования ископаемого топлива, не учитывались климатические риски. В период с 1990 по 2003 год финансирование OPIC и Ex-Im привело к восьми процентам глобальных выбросов парниковых газов.

К сожалению, дело было урегулировано вне суда в 2009 году при администрации Обамы. Однако важный прецедент был все-таки создан: суд решил, что истцы имели право на подачу иска. Это позволяет гражданам США подавать иски в качестве частных «адвокатов» по вопросам защиты окружающей среды.

Право частного иска в защиту публичных интересов существует далеко не везде. Так, например, в России по общему правилу право отстаивать публичные интересы принадлежит прокурору, иным государственным и муниципальным органам и организациям по защите прав потребителей.

В деле Massachusetts v. EPA группа штатов, местные органы власти и природоохранные организации обратились с ходатайством о пересмотре приказа Агентства по охране окружающей среды США. Агентство изначально отклонило просьбу истцов дополнительно урегулировать выбросы парниковых газов из транспортных средств. Тремя ключевыми вопросами были:

1) имеет ли Агентство законодательные полномочия регулировать выбросы парниковых газов в соответствии с Законом США о чистом воздухе;

2) может ли Агентство отказаться от регулирования выбросов парниковых газов на основе политических соображений, которые выходят за рамки положений, изложенных в Законе;

3) имеют ли истцы право на иск.

Верховный суд постановил, что Агентство действительно имеет полномочия регулировать выбросы, потому что CO2 и другие парниковые газы попадают под широкое определение Закона «загрязнитель воздуха». Агентство должно либо выдать заключение о том, что парниковые газы из транспортных средств причиняют вред и регулировать эти выбросы, либо же отказать в регулировании по основаниям, которые прямо предусмотрены в законе.

В итоге Агентство было вынуждено признать, что парниковые газы из транспортных средств ставят под угрозу здоровье и благосостояние населения. Как пояснил суд, Массачусетс и другие штаты имеют право на подачу иска, поскольку в данном случае дело касается Массачусетса как квазисуверенного субъекта в рамках федеральной системы, имеющей вытекающие из подобного статуса суверенные права и обязанности.

В деле Dual Gas Pty LTD. v. Environment Protection Authority несколько истцов обжаловали одобрение на строительство электростанции DGDP на том основании, что она будет выделять парниковые газы и способствовать изменению климата. Суд Виктории признал их обладающими правом на иск.

Суд объяснил: «…несмотря на глобальный характер проблемы парниковых газов, все еще должен существовать порог существенности в отношении типа или размера работ или выбросов, которыми затрагиваются интересы личности. Надлежит выяснить, не слишком ли отдалены последствия или причинно-следственная связь или не являются они чересчур общими. Например, выброс нескольких тонн парниковых газов с небольшого завода […] не приведет к появлению у истцов права на иск […]. Но нам не нужно определять, где можно провести конкретный порог существенности. DGDP – это крупная электростанция, которая будет генерировать до 4,2 миллионов тонн парниковых газов в год […]. По нашему мнению, это явно затрагивает материальные интересы всех жителей Виктории и создает практически уникальный уровень «затрагиваемых интересов» по сравнению с вопросами, которые обычно рассматриваются судом, а значит, наделяет их правом на иск».

В Европе одним из самых показательных примеров является кейс Urgenda Foundation v. Kingdom of the Netherlands 2015 года. Голландская экологическая группа, Фонд Ургенда и 900 голландских граждан подали в суд на правительство Нидерландов. Истцы утверждали, что недавний пересмотр правительством целей по сокращению выбросов парниковых газов был нарушением его конституционной обязанности.

Суд пришел к выводу о том, что право Нидерландов предоставляет некоммерческим организациям предъявлять иски к государству в защиту публичных интересов или интересов частных лиц «тогда, когда это происходит из практических соображений». Поэтому надлежащим истцом суд счел только фонд Ургенда.

Тем не менее, данный кейс интересен еще по нескольким причинам. Во-первых, кейс пролил новый свет на принцип разделения властей, который действует в демократически развитых государствах. В соответствии с данным принципом, власть поделена между тремя ветвями (законодательная, судебная и исполнительная). Ни одна из ветвей не может вторгаться в зону компетенции другой ветви. Государство-ответчик утверждало, что обращение в суд с таким иском нарушило бы доктрину разделения властей, поскольку решение законодательного органа будет фактически подменено судебным решением. Суд не согласился с этим, постановив, что законодательство Нидерландов фактически требует от судебной власти оценивать действия политических органов, когда на карту поставлены права граждан, даже если решение по делу имеет политические последствия.

Суд посчитал, что существующее обязательство правительства сократить выбросы на 17% недостаточно для справедливого вклада государства в достижение цели, установленной Парижским соглашением. Соглашение требует сохранить повышение глобальной температуры в пределах 2 ° С от доиндустриальных значений. Суд в Гааге, согласившись с истцами, обязал Нидерланды ограничить выбросы парниковых газов к 2020 году, сделав их на 25% ниже уровня выбросов 1990 года.

Во-вторых, суд предложил законодателям и правительству (исполнительной власти) конкретные решения, которые они могли бы предпринять для исполнения решения суда о сокращении выбросов. Суд указал торговлю выбросами на специализированной бирже или налоговые меры. Данное решение является ярким примером того, как в современном демократическом государстве суд начинает играть все большую роль, и рушит классические представления о принципе разделения властей. Будем надеяться, что решение суда устоит, хотя вплоть до настоящего времени правительство Нидерландов активно судится в апелляции.

Допустим, мы уяснили, что правом на иск могут обладать как публичные субъекты (конкретный штат, город), так и некоммерческие организации и даже простые граждане. Теперь давайте посмотрим, на какие правовые или фактические источники ссылаются истцы, чтобы придать своему иску «весомости».

Из существующей судебной практики можно выделить следующие основные источники:

1. Парижское соглашение;

2. Доктрина общественного доверия (известная в англоязычном мире как public trust);

3. Необходимость принятия действий в отсутствие правового регулирования или ввиду невозможности государства повлиять на процесс потепления в глобальном масштабе.

Одним из дел, где истцы напрямую ссылаются на Парижское соглашение (помимо уже описанного дела Urgenda Foundation), является кейс Greenpeace Nordic Association v. Norway Ministry of Petroleum and Energy 2016 года. Две некоммерческие природоохранные организации подали иск к министерству нефти и энергетики Норвегии. Истцы требовали признать, что министерство нарушило норвежскую конституцию, выдав пакет лицензий на глубоководную добычу нефти и газа на участках в Баренцевом море.

В иске подчеркиваются следующие факты: лицензии позволят получить доступ к пока еще не разработанным месторождениям, что не будет способствовать минимизации последствий изменения климата, которая необходима для удержания средней температуры в пределах от 1.5 до 2° C сверх средней температуры доиндустриального периода. В результате Норвегия нарушит обязательства по Парижскому соглашению.

В 2018 году суд решил дело в пользу государства, но на настоящий момент дело находится в апелляции.

На Парижское соглашение также ссылались истцы в деле Vienna-Schwechat Airport Expansion 2017 года. Тогда некоммерческие организации и частные лица убедили суд отменить одобрение строительства третьей взлетно-посадочной полосы в главном аэропорту Вены. Причина: санкционирование взлетно-посадочной полосы принесет больше вреда общественным интересам, чем пользы. В первую очередь потому, что это будет противоречить национальным и международным обязательствам Австрии по минимизации причин изменения климата. Сначала суд решил в пользу истцов, однако впоследствии Конституционный суд Австрии пересмотрел данное решение и одобрил строительство взлетно-посадочной полосы.

На доктрину общественного доверия в первую очередь ссылаются в странах общего права (США, Великобритания, Канада, Австралия, ряд государств Содружества Наций).

В самом упрощенном виде доктрина общественного доверия предполагает, что определенные природные ресурсы сохранены для общественного использования, а правительство обязано поддерживать их в надлежащем состоянии.

В 2015 году в деле Juliana v. United States несколько представителей молодежной организации подали иск в федеральный окружной суд против правительства США. Истцы просили суд обязать правительство принять меры по сокращению выбросов CO2, чтобы к 2100 году концентрация CO2 в атмосфере не превышала 350 частей на миллион.

Истцы утверждали, что неспособность правительства контролировать выбросы CO2 представляет собой нарушение их конституционного права на равную защиту перед законом, поскольку им отказывают в основных правах, предоставленных предыдущему и нынешнему поколениям (право на благоприятную окружающую среду). Истцы также утверждали, что государство не выполняет свои обязательства в рамках доктрины общественного доверия, поскольку не принимает адекватных мер по смягчению последствий изменения климата или адаптации к нему. Вместо этого государство предпочитает потреблять и сжигать ископаемое топливо в огромных количествах.

Судебное разбирательство по данному делу все еще идет, так что мы продолжим следить за тем, как будет развиваться ситуация.

Доктрина общественного доверия нашла поддержку и на Филиппинах, где в 2017 году Верховный суд принял чрезвычайное постановление по делу Segovia v. Climate Change Commission. Суд использовал доктрину в качестве одного из обоснования требования к правительству о том, что оно должно смягчить изменение климата путем сокращения движения автотранспортных средств и обеспечения движения велосипедов и пешеходов.

Наконец, в качестве обоснования могут использоваться ссылки на необходимость адаптации к последствиям изменения климата даже тогда, когда в государстве отсутствует нормативно-правовая база. Можно также апеллировать к тому, что государство не способно собственными усилиями повлиять в глобальном масштабе на потепление.

В деле Leghari v. Republic of Pakistan в сентябре 2015 года суд удовлетворил иск пакистанского фермера, который подал в суд на национальное и региональное правительство за невыполнение ими рамочных документов, принятых самим же правительством.

Главные опасения и истца, и суда были связаны с необходимостью усилий по адаптации к изменению климата: «Поскольку Пакистан не является основным источником глобального потепления, он фактически является жертвой изменения климата и нуждается в немедленных мерах, позволяющих адаптироваться к изменению климата и избежать деструктивных последствий».

По мнению суда, задержка и пассивность государства в осуществлении программ нарушают основные права граждан (право на жизнь, достоинство человека, право на информацию, право на защиту собственности) пакистанской конституции.

В итоге суд поручил нескольким правительственным министерствам назначить по одному «координатору по вопросам изменения климата» и представить список действий к 31 декабря 2015 года. Суд также постановил создать комиссию по изменению климата, состоящую из представителей ключевых министерств, некоммерческих организаций и технических экспертов, для мониторинга прогресса правительства.

В 2015 году Конституционный суд Колумбии отменил неконституционные положения колумбийских законов от 2015 года, которые угрожают «парамосам» – влажным высокогорным лугам в нагорьях и хребтах Анд. Суд отметил несколько важных особенностей парамосов, в том числе их хрупкость, отсутствие нормативно-правовой защиты, их роль в обеспечении Колумбии до 70 процентов ее питьевой воды и способность их почв и растительности поглощать CO2 из атмосферы. Суд назвал парамосы «системой поглощения углекислого газа» и отметил, что способность парамосов поглощать углекислый газ превышает пропускную способность тропических лесов сопоставимых размеров.

Суд постановил, что положения закона, которые разрешают развивать бизнес в парамосах, являются неконституционными. Положения ставят под угрозу право общественности на чистую воду и освобождают правительство от обязанности обосновывать все решения, которые могут привести к деградации чувствительных и ценных районов. Суд обеспечил защиту прав в этом решении как необходимую реакцию на климатические изменения, которые сделают такие ресурсы, как вода, вытекающая из парамосов, еще более ценными в будущем.

Теперь перейдем к причинно-следственной связи. Для успеха в суде недостаточно подтвердить свое право на иск и грамотно сослаться на нормы права и факты. Необходимо еще продемонстрировать наличие существенного вреда и, что самое главное, причинно-следственную связь между поведением ответчика и наступившим (или потенциальным) вредом.

В США в деле Comer v. Murphy Oil USA 2009 года суд отказал в удовлетворении требований владельцев земель, пострадавших от урагана Катрина. Истцы предъявили иск к компаниям, работающим на ископаемом топливе и химических веществах. Они ссылались на то, что выбросы парниковых газов в результате деятельности этих компаний стали причиной ущерба, причиненного ураганом Катрина. Суд с таким оригинальным подходом не согласился.

В ноябре 2015 года фермер из Гуараса, Перу, подал иск в деле Lliuya v. RWE AG о возмещении убытков в немецкий суд против RWE, крупнейшего немецкого производителя электроэнергии. В иске фермера утверждалось, что RWE сознательно вносит вклад в изменение климата и выбрасывает значительные объемы парниковых газов. RWE должно нести определенную ответственность за таяние горных ледников вблизи Гуараса, население которого составляет 120 тыс. человек. Это таяние породило серьезную угрозу: с 1975 года ледниковое озеро Палькакоча, расположенное над Гуарасом, увеличилось в 30 раз по сравнению с 2003 годом, а с 2003 года увеличилось в четыре раза.

Истец просил суд признать, что RWE частично несет ответственность за расходы, связанные с увеличением озера. Он также просил суд обязать RWE возместить ему расходы, которые он уже понес для защиты своего дома, и предоставить общественности Гуараса 17 тыс. евро для строительства сифонов, водостоков и дамб для защиты города.

Любопытно, как истец рассчитал эту сумму. Он взял из публичных источников данные о том, что предполагаемый ежегодный вклад RWE в глобальные выбросы парниковых газов составляет 0,47%. Затем умножил эту цифру на общую сметную стоимость работ по принятию защитных мер от таяния горных ледников, тем самым посчитав долю RWE.

Суд в удовлетворении требований фермера отказал и постановил, что никакая причинно-следственная связь не связывает выбросы RWE с негативными последствиями таяния ледников и затратами на их устранение. Кроме того, многие мировые лидеры по выбросам парниковых газов создали риск таяния ледников над Гуарасом, так что первопричину риска нельзя было приписать конкретно RWE.

Однако апелляционный суд признал иск обоснованным и приемлемым. Дело до сих пор открыто и находится на стадии представления доказательств. Суд должен определить, угрожает ли дому фермера наводнение или оползень в результате увеличения объема озера и как выбросы парниковых газов RWE способствуют такому риску.

Хотя решение суда еще не вынесено, признание судом того факта, что компания потенциально может быть привлечена к ответственности за ущерб, связанный с изменением климата, знаменует собой существенное развитие судебной практики.

Аналогичный аргумент использовали защитники окружающей среды и граждане Филиппин, которые подали петицию в Филиппинскую комиссию по правам человека. Податели петиции представили фактические обвинения против «Главных лиц, осуществляющих выбросы парниковых газов» – 50 корпораций, которые в совокупности ответственны за 21,71% антропогенных парниковых газов, выброшенных в атмосферу в период с 1751 по 2010 год.

Податели петиции также выявили связь между изменением климата, окислением океана и потенциальным физическим и экономическим ущербом, с которым сталкиваются филиппинцы. Основываясь на этих фактах и положениях международного права, податели петиции просили Комиссию провести расследование последствий изменения климата и окисления океана. Также они просили выяснить, являются ли инвесторы «Главных лиц, осуществляющих выбросы парниковых газов» ответственными за нарушение обязательств по соблюдению прав граждан Филиппин.

В декабре 2015 года Комиссия согласилась провести расследование, которое продолжается до сих пор.

Набирают популярность иски от лиц, называющих себя «климатическими беженцами». В перспективе такие иски могут вызвать крупные миграционные кризисы и понудить развитые страны взять на себя ответственность за негативные последствия для жителей тех или иных стран. В чем эта ответственность будет выражаться – пока непонятно. Возможны различные варианты, начиная от денежных выплат и мер гуманитарного характера и заканчивая предоставлением гражданства, вида на жительство, статуса беженца. Уже имеющиеся иски дают возможность поразмышлять об этом.

В 2014 году суд Новой Зеландии рассматривал дело, в котором семья из Тувалу подала апелляцию после того, как им было отказано в виде на жительство. Члены семьи утверждали, что они будут подвергнуты риску негативных последствий изменения климата, если будут депортированы в Тувалу. В соответствии с Законом об иммиграции 2009 года Трибунал по иммиграции и защите Новой Зеландии установил, что семья привела «исключительные обстоятельства гуманитарного характера, которые могут привести к несправедливому или чрезмерно жестокому выдворению заявителей из Новой Зеландии». Трибунал признал, что последствия изменения климата могут повлиять на осуществление прав человека. Тем не менее, он отказался решать вопрос о том, является ли изменение климата основанием для предоставления вида на жительство в этом случае.

Годом позднее гражданин Кирибати обжаловал отказ в предоставлении статуса беженца в суды Новой Зеландии. Он утверждал, что последствия изменения климата для Кирибати, а именно повышение уровня океана и ухудшение состояния окружающей среды, вынуждают граждан покинуть остров. Верховный суд Новой Зеландии пришел к выводу, что перемещение, вызванное климатом, не дает заявителю право на статус беженца в соответствии с международным правом. Суд, однако, отметил, что в будущем ухудшение состояния окружающей среды в результате изменения климата может повлиять на применение Конвенции о статусе беженца.

В отдельную категорию стоит выделить иски, которые уже начинают менять (и верится, что поменяют принципиальным образом) подходы к инвестированию. В деле Abrahams v. Commonwealth Bank of Australia акционеры подали в суд на Австралийский банк Содружества. Они утверждали, что его годовой отчет за 2016 год нарушил австралийский закон о компаниях, поскольку не раскрыл бизнес-риски, связанные с изменением климата, в частности, риски, связанные с возможными инвестициями в угольную шахту.

Акционеры отозвали иск после публикации годового отчета банка за 2017 год. В отчете директора признали, что изменение климата представляет риск для деятельности банка – впервые такое заявление было включено в его годовую отчетность. Тогда банк также опубликовал свое первое заявление о позиции в области климатической политики и обязался не выдавать займ угольной шахте, который и вызвал судебный процесс.

Можно предположить, что по всему миру популярность будет набирать тренд в инвестировании, в соответствии с которым проектам, оказывающим пагубное влияние на окружающую среду, будет все сложнее и сложнее получать инвестирование. Рискнувшие вложить денег в проект будут подвергаться публичному осуждению и вынуждены будут отбиваться от исков.

В США набирают популярность иски от крупных городов к нефтяникам. Сан-Франциско, Нью-Йорк и Вашингтон предъявили иски к 5 крупнейшим нефтяным корпорациям BP, Chevron, ConocoPhillips, ExxonMobil и Royal Dutch Shell. Города требовали компенсировать им расходы, которые они уже понесли и понесут в будущем на минимизацию последствий от изменения климата.

Суды признают, что угроза глобального потепления, на которое указывают истцы, реальна, и нефтяные компании должны разделить ответственность за потепление и его негативные последствия для человечества. Однако, пока что суды не решаются брать на себя бремя принятия решения о взыскании компенсаций с компаний и ссылаются на отсутствие у них юрисдикции. Суды полагают, что проблема заслуживает решения, носящего более масштабный характер, нежели решение окружного судьи или жюри присяжных, тем самым отсылая решение вопроса на уровне законодательной власти. Тем не менее, мы полагаем, что в один момент ситуация может поменяться, и, как и в случае с Urgenda Foundation, суды США займут более активную позицию в борьбе с глобальным потеплением.

Намечается также тенденция перехода от рассмотрения исков сугубо национальными судами к рассмотрению международными трибуналами. 23 сентября 2019 года Грета Тунберг совместно с 15 другими детьми подала иск, который должен быть рассмотрен ООН, против пяти стран, которые, по мнению истцов, не предпринимают достаточных усилий для борьбы с изменениями климата: Аргентина, Бразилия, Франция, Германия и Турция. В иске утверждается, что жизням нынешних и будущих детей наносится ущерб из-за нерегулируемых выбросов парниковых газов. Иск базируется на Конвенции о правах ребенка и преследует своей целью заставить эти страны заключить соглашения с другими странами, чтобы установить обязательные лимиты на выбросы.

Подытожив, можно сказать, что по всему миру растет интерес к теме глобального потепления, в связи с чем возрастает количество судебных процессов, связанных с потеплением. Причем рост процессов характеризуется не только их количественным увеличением, но еще и ростом разнообразия требований и аргументов в их поддержку. Для России тема глобального потепления не является посторонней, поскольку даже на официальном уровне признают, что в нашей стране потепление происходит в 2.5 раза быстрее, чем в среднем по миру. За последние годы многие экологические проблемы в нашей стране актуализировались, а социальные протесты на этой почве приобрели новую остроту. В обществе однозначно созрел запрос на качественные изменения и адекватную экологическую и, в том числе, климатическую политику.

Хочется верить, что ратификация Россией Парижского соглашения откроет новые возможности для контроля обществом за деятельностью государства и корпораций, а иски станут эффективным средством такого контроля и защиты общества.

* * *

Авторы статьи – Егор Ларичкин и Роман Бузько. Роман и Егор работают с инновационными компаниями по юридическим вопросам в России и США, а также представляют компании и российских граждан в судах и арбитражах в фирме Buzko Legal.

#глобальноепотепление #иски #ответственностьчеловечества