Гибче и проще: как реформировать налогообложение нефтяной отрасли
Переход на счетную модель НДПИ наряду с отменой института налоговых льгот, снижением акцизов и отказом от демпфера позволит стабилизировать налогообложение нефтяной отрасли, которое все больше напоминает хаотично сшитое лоскутное одеяло.
Тренд на повышение налогов, проявлениями которого стало увеличение базовой ставки НДС (с 18% до 20%), отказ от плоской шкалы НДФЛ и введение налога на самозанятых, не обошел стороной и нефтеперерабатывающую промышленность. Акциз на бензин 5 экологического класса вырос более чем вдвое в период с 2015 по 2023 гг. (с 5 530 руб./т до 14 345 руб./т), а акциз на дизельное топливо 5 класса – почти втрое за тот же период (с 3450 руб./т до 9 938 руб./т). В нефтедобывающей отрасли аналогичную роль сыграл «Большой» налоговый маневр – поэтапное обнуление экспортных пошлин в обмен на пропорциональное повышение НДПИ на нефть, в результате которого Минфин рассчитывал в период с 2019 по 2024 гг. привлечь в федеральный бюджет до 1 трлн руб. дополнительных доходов.
Формула компромисса
Разменной монетой для нефтяников стало внедрение новых фискальных механизмов поддержки. В нефтепереработке действуют три таких механизма:
· обратный акциз на нефтяное сырье, учитывающий удаленность нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ) от экспортных границ: правом на его получение обладают НПЗ, у которых объем производства нефтепродуктов составляет не менее 75% от объема переработки нефти;
· демпфер, призванный компенсировать нефтяникам потерю доходов от недопоставок нефтепродуктов на экспорт и рассчитывающийся из разницы между экспортной стоимостью топлива и его условной (т.е. установленной законодательно) внутренней ценой: если фактическая экспортная цена превышает условную внутреннюю, то нефтяники получают выплаты из бюджета, тогда как в обратном случае уже компании доплачивают в бюджет;
· инвестиционная надбавка для НПЗ, которая увязана с инвестициями в модернизацию нефтеперерабатывающих мощностей.
Выплаты из бюджета варьируются в зависимости от изменения внешних и регуляторных условий. Например, в 2020 г., на фоне падения экспортных цен на нефтепродукты, нефтяники заплатили в бюджет по демпферу 356,6 млрд. руб. и при этом получили из бюджета 221,6 млрд. руб. по обратному акцизу, тогда как выплаты по инвестиционной набавке были равны нулю.
И наоборот, в 2021 г., в условиях «постковидного» бума на сырьевых рынках, нефтяники получили из бюджета в общей сложности 1 287,6 млрд руб., из них 564,6 млрд руб. приходились на выплаты по обратному акцизу, 674,5 млрд руб. – на выплаты по демпферу, а 48,6 млрд руб. – на выплаты по инвестиционной надбавке. Для сравнения: выплаты компаний-операторов НПЗ по акцизам на автомобильный бензин и дизельное топливо в федеральный и региональные бюджеты в 2021 г. составили 842,2 млрд. руб., а по экспортным пошлинам на нефтепродукты – 391,4 млрд руб.
«Расползание» льгот
В нефтедобывающей отрасли таким «компенсирующим» механизмом, де-факто, стал налог на дополнительный доход (НДД), который начал действовать в 2019 г., то есть в год начала «Большого» налогового маневра. В отличие от НДПИ, НДД рассчитывается не из объема добываемой нефти, а из выручки от ее реализации, за вычетом расходов на добычу и транспортировку. Согласно исходной конфигурации, НДД должен был распространяться на 4 группы месторождений:
· Новые месторождения в Восточной Сибири с выработанностью менее 5%;
· Месторождения, пользующиеся льготой по экспортной пошлине;
· Действующие месторождения в Западной Сибири с выработанностью от 10% до 80%;
· Новые месторождения в Западной Сибири с выработанностью менее 5%.
Внедрение НДД тем самым было призвано сохранить льготы по обнуляемым экспортным пошлинам, а также простимулировать инвестиции в добычу на месторождениях, требующих высоких затрат из-за отсутствия инфраструктуры или усложнения геологических условий. Однако, пожалуй, ключевой причиной внедрения НДД стало «разбухание» налоговых льгот, из-за который Налоговый кодекс стал все больше походить на справочник геолога: по оценке Минфина, доля льготируемой добычи выросла с 26,7% в 2013 г. до 46,7% в 2019 г., а объем выпадающих доходов бюджета – с 0,4 трлн. руб. до 1,4 трлн. руб. соответственно.
Продукт административного торга
Однако НДД создает стимулы для увеличения операционных расходов и снижения налоговой базы, которые можно частично купировать за счет контроля над трансфертным ценообразованием, но нельзя полностью нивелировать.
При этом выплаты по НДД носят нерегулярный характер: например, в 2021 г. почти 100% годовых поступлений по НДД (1 005,1 млрд руб. из 1 008,7 млрд руб.) пришлись на март, апрель, июль и октябрь, а в остальные месяцы их объем был близок к нулю – это резко контрастирует с выплатами по НДПИ на нефть, ежемесячный объем которых в 2021 г. составлял не мене 5% от годового объема. Вдобавок, внедрение НДД не предотвратило дальнейших модификаций громоздкой системы льгот: так, в 2022 г. был принят закон о льготном НДПИ для месторождений российского сектора Каспийского моря (в том числе из-за ограничений на применение НДД к расположенному на Каспии месторождению им. Филановского).
Издержки есть и у демпфера, который был внедрен в 2019 г. для стабилизации топливного рынка. С одной стороны, прирост топливных цен иногда превышал темпы инфляции: так было, например, в 2021 г., когда прирост розничных цен на бензин и дизельное топливо (ДТ) составил 8,8% и 10,9% соответственно (декабрь к декабрю), в то время как инфляция достигла 8,4%. Более того, в оптовом сегменте прирост цен в 2021 г. и вовсе достиг 12,2% (автомобильный бензин) и 27,1% (ДТ). С другой стороны, не очень понятна апелляция регуляторов к экспортной альтернативе, если она есть далеко не у всех производителей нефтепродуктов: по данным ЦДУ ТЭК, на долю экспорта в 2021 г. приходилось лишь 10% производства бензина в России (4 млн. т из 40,8 млн. т), в то время как в сегменте ДТ эта доля составила 50% (40,3 млн т из 80,3 млн т).
Однако для производителей ДТ важную роль играл европейский рынок: по данным Федеральной таможенной службы (ФТС), на долю ЕС в 2021 г. приходилось 79% экспорта летнего ДТ (одного из наиболее распространенных видов нефтепродуктов). А значит эмбарго ЕС на импорт нефтепродуктов из РФ, вступившее в силу 5 февраля 2023 г., может привести к формированию профицита на внутреннем рынке и, как следствие, снижению цен (по крайней мере, в оптовом сегменте).
Поэтому вовсе небезосновательным является вывод о том, что демпфер, как и НДД, – продукт административного торга, который призван сбалансировать потери нефтяников от политики повышения налогов. Как НДД не предотвратил бесконечного перекраивания налогообложения отрасли, так и демпфер не создал прямых стимулов для снижения топливных цен, что наглядно продемонстрировал 2022 г., когда падение цен в оптовом сегменте (на 38% из-за сокращения конечного спроса) нефтяники компенсировали за счет их увеличения в рознице – пусть даже на 0,9%, которые выглядят значимыми на фоне сокращения продаж легковых автомобилей на 59% (до 979,4 тыс. единиц по итогам 2022 г., согласно данным Ассоциации европейского бизнеса).
Решения для будущего
Отрасли нужны решения, которые позволят стабилизировать налоговые правила и при этом вывести административный торг в публичное поле. Одним из таких решений является переход к счетной модели НДПИ, который позволит отказаться не только от НДД, но и института налоговых льгот. Счетная модель должна учитывать физико-химические свойства добываемого сырья (плотность, вязкость, содержание серы и парафинов), вид (наземная, морская) и регион добычи (Арктика, Поволжье, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Сахалин), а также выработанность месторождений, уровень развития инфраструктуры и удаленность от магистральных трубопроводов. Большинство этих данных содержится в лицензиях на месторождения, которые достаточно сделать публичными.
По данным Роснедр, в России насчитывается всего около 2 700 месторождений нефти. Поэтому переход к счетной модели НДПИ будет ничуть не более сложной задачей, чем создание автоматизированной информационной системы «ЕГАИС лес», в которой с 2015 г. учитываются все сделки с древесиной (от рубки леса до продажи конечным пользователям), включая экспорт и импорт. Реформу облегчит автоматизация налогового учета, а также сравнительно высокий уровень распространения цифровых технологий в нефтяной отрасли, где уже используются цифровые двойники и промышленные роботы.
Что самое главное, реформа позволит подстраивать налогообложение отрасли под изменение условий добычи без корректировки законодательства: например, при увеличении выработанности того или иного месторождения будет достаточно провести трехстороннюю инспекцию регуляторов (Роснедр, Минэнерго и Минфина), по итогам которой будет зафиксировано изменение одного из параметров расчета НДПИ.
В нефтепереработке стабилизирующую роль должно сыграть двукратное сокращение акцизов, которое необходимо осуществить в обмен на полный отказ от использования «компенсирующих» механизмов, включая обратный акциз на нефтяное сырье, демпфер и инвестиционную надбавку. Бюджетные потери от снижения акцизов можно частично покрыть за счет перевода всех поступлений на уровень регионов, на долю которых сейчас приходится 74,9% сборов по акцизам на нефтепродукты. Сокращение акцизов окажет благотворное влияние на топливные цены, снизить которые также можно за счет повышения норматива по продажам на бирже до 25% (с нынешних 8,5% для ДТ и 12% для автомобильного бензина). Эта мера сделает топливо более доступным для независимых НПЗ, из-за чего у крупных компаний будет меньше возможностей для повышения цен без угрозы частичной потери рынка.
В целом, переход на счетную модель НДПИ наряду со снижением акцизов и отменой сложных механизмов поддержки нефтепереработки позволят стабилизировать налогообложение отрасли, которое с каждым годом все сильнее превращается в лоскутное одеяло.